与国际间对租税天堂和离岸金融中心的认识相类似，国际上对返程投资的争论往往也受政治经济意识影响。倾向市场发挥更大作用的观点通常都对此持支持和宽容态度，认为返程投资有助于制衡官僚与政府的膨胀主义倾向，提高政府管冶水平，并将促进制度创新与良性竞争，最终为市场主体创造更有效率的金融和制度环境。倾向于对市场进行必要干预的观点通常都对返程投资持谨随和怀疑的态度，认为返程投资只是全球资本运作体系中的一个重要组成部分。这一全球资本运作体系的重要特征就是给予资本高度的流动性，同时导致征税的“领土原则”因个人和公司的国际流动性而失去效力，全球税负被更多地转移到流动性差的生产要素和经济活动，全球经济繁荣的成本大部分落在了工薪阶层身上。
尽管有分歧，越来越多的人还是认识到资本高度自由流动的全球化体系虽然对经济增长有积极作用，但是，全球化的成本和收益分配是不平均的，全球化条件下贫富差距的扩大的确是不争的事实。
就中国的实践而言，返程投资可能是几种动机交织的产物，涉及到国内特定的制度因素。长期来看，只有从利用外资导向、资本市场发展、税收制度改革、资本项目管理等多方面进行政策调整和完善，多部门协调管理目标，形成政策共识，才能从根本上规范返程投资行为。从外汇管理的角度考虑，我们认为返程投资关键是造成境内主体最终控制的境内资本获得了与外资一样的高度自由流动和自由汇兑权益，在我同金融运行和调控体系远末满足资本项目自由化条件的情况下，返程投资一定程度上弱化了我国的税收和资本管辖权益，增加了返程投资所伴随的大规模跨境融资的潜在风险，还可能对国际收支平衡和金融稳定造成了一定的负面影响。因此，返程投资外汇管理的目标需要兼顾上述因素，本着“鼓励价值创造，限制价值转移”的原则实施适度管理．既要照顾境内企业境外融资的客观需要，又要有效遏制离岸融资蕴含的潜在风险和负面影响。
政策变动点
为了避免不必要的市场震荡，保持政策的延续性，外汇局于7月1日开始实施《关于印发<境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理操作规程>的通知》（汇发2011[1 9]号）。本次操作规程修订仍然保留75号文的总体框架，着重在操作层面进行完善。修订的主要目标是：消除政策风险及政策套利；简化特殊目的公司登记程序；逐步实现管理重点由特殊目的公司向返程投资企业的转变。
一是采用分类管理的方式解决外汇局与商务部门存在的管理口径差异，严格限定特殊目的公司登记范同。第一，对于境内个人控制的合75号文规定的境外特殊目的公司，延续现有75号文的登记管理；对于境内机构控制的境外公司，按照商务部10号令和《境内机构境外汽接投资外汇管理规定》(汇发[2009]30号）管理。
75号文定义的特殊目的公司设立主体包括境内个人与境内机构，而10号令则对于境内机构以境内权益在境外上市为目的控制的境外特殊目的公司制定明确的管理规定。考虑到外汇局是10号令的发布单位之一，且10号令晚于75号文出台，法律效力更高，因此，对于75文与10号令均有规定且不完全一致的，均依10号令办理。据此，对于境内机构直接或间接设立的境外企业按照以下原则办理：涉及以境内权益在境外上市的，按照10号令办理；小涉及以境内权益在境外上市的，按照30号文办理。同时，对按照30号文设立的普通境外投资企业，只要商务部门同意其返程投资，且企业如实披露其实际控制人情况，外汇局做好返程投资企业分类标识，不再要求其境外投资企业必须设立满三年。对于10号令没有规范的境内个人设立的境外特殊曰的公司，继续按照75号文件办理特殊目的公司登记。同时，为避免企业利用75号文的特殊目的公司登记程序规避商务部并购及外资产业政策管理要求，建立与商务部门的登记信息交换机制。
第二，以往的操作规程扩大了75号文对特殊目的公司的解释．将所有境外企业都纳入特殊目的公司。鉴此，对于扩大了的这一部分不再纳入特殊目的公司登记管理，但为了统计监测的需要，继续纳入返程投资管理。
以往操作规程不断扩大的特殊目的公司范畴主要是指由境内居民控制的境外企业，而该境外企业并不以境外股权融资为目的。借鉴税法上“受控外国公司”的概念，将此类境外企业称为非特殊日的公司境外企业。为了明确管理界限、简化管理程序，无论非特殊目的公司境外企业是否已经发生返程投资，不再要求其办理境外特殊目的公司登记。但是为了完善统计监测，对于非特殊目的公司境外企业发生的返程投资，外汇局应在直接投资系统中对其所投资的企业进行返程投资企业标识。标识的条件为：外商投资企业外汇登记时企业如实披露境外投资者直接或间接被境内居民持股或控制；境内机构设立的非特殊目的公司境外企业，应完整办理境外投资登记手续；境内个人设立的非特殊目的公司境外企业，其境外权益形成合法。
经过标识的非特殊目的公司境外企业以后要求转为特殊目的公司的（如境外上市），可正常办理特殊目的公司登记。未标识的，按照特殊目的公司补登记程序办理。
二是增加特殊目的公司补登记的操作规程。对于特殊目的公司已设立并且已发生实质性资本变动的（如境外融资、股权变动、返程投资等），以往不同的地方外汇管理部门有着不同处理方式，而且对于补登记的条件和要求也不尽相同新的操作规程对此进行了明确，规定应根据外汇检查部门的审核情况按照“先处罚，后补办登记”的原则办有关外汇补登记。
处罚审核的要点是：第一，是否发生实质性的资本变动。截至申请日，如果特殊目的公司已经发生境外融资、股权变动、返程投资等实质性资本变动的，应按照《中华人民共和国外汇管理条例》第四十八条进行定性处罚。第二，是否存在虚假承诺。特殊目的公司直接或间接控制的境内企业在办理外汇登记时，如果出具虚假承诺，应先将其外汇登记撤消，在按照《巾华人民共和国外汇管理条例》第四十八条进行定性处罚后，再为其补办外汇登记手续。第三，是否存在逃汇。审核白2005年11月1日（75号文生效日）至申请口之问，特殊目的公司直接或间接控制的境内企业是否向境外支付过利润、清算、转股、减资、先行回收投资、股东贷款本息等款项，或将上述款项用于境内再投资、转增资；若有发生的．可按照《中华人民共和田外汇管理条例》第三十几条进行定性处罚。
三是增加非特殊目的公司返程投资补标识的操作规程。考虑到目前已经存在较多外商投资企业其实际控制人或部分股东为境内居民（境内个人或境内机构），在此次政策调整中，增加了非特殊目的公司返程投资补标识的操作规程，以解决历史遗留问题。
解决这一历史遗留问题有两种处理方式：第一，参照特殊目的公司补登记的处理原则，无论是境内个人，还是境内机构，如果已经通过境外非特殊目的公司完成返程投资，则严格审查是否存在逃套汇、虚假承诺等行为，对其违规行为进行处理后再补办登记；第二，对境内个人，严格审查其逃套汇行为，以及其所控制的境内企业的虚假承诺行为；对于境内机构，如果在其设立境外企业时，已经办理了完整的境外投资手续，仅处罚其可能存在的虚假承诺行为，对其向境外“汇出利润等行为不作追究。
经慎重考虑并充分征求分局意见，外汇局采取了第二种处理原则，原因有三点：第一，对个人的严肃处理与已下发的《国家外汇管理局关于加强外汇业务管理有关问题的通知》（汇发[2010] 59号）中确立的原则保持了一致。第二，境内机构在境外设立非特殊目的公司，以及进行后续的返程投资，如果已经办理相关商务部门的审批手续，则具有一定的合法性基础，可仅追究其可能存在的虚假承诺问题。第三，对境内机构和境内个人的区别对待，可以减轻对市场的影响，为境内返程投资企业谋求境内上市减少障碍。而鼓励优质企业选择境内上市，一方面有利于改善我国上市公司质量，另一方面也有利于减轻境内企业境外上市带来的外汇资金流入压力。
四是简化特殊目的公司变更登记。为简化和明确特殊目的公司变更登记，提出对于特殊目的公司在境外融资的、经登记的特殊目的公司在境外直接设立或间接控制企业的，继续按现行规定在30日内办理变更登记；对于境内居民个人从特殊目的公司获得资本变动收入的，应在调回境
内之前办理特殊目的公司变更登记手续。除上述变动之外的其他变更事项，申请人每年在外商投资企业年检期间集中到原特殊目的公司登记地外汇局办理变更登记即可。
五是新增特殊目的公司注销及从特殊目的公司获得资本变动收入入账核准操作规程。对于按规定办理特殊目的公司登记的境外企业，如果发生清算或转股后境内居民个人不再持有特殊目的公司权益，或者所出售权益的收入已按75号文要求调回国内，境内居民个人可办理特殊目的公司注销登记。对于境内居民个人从特殊口的公司获得的资本变动收入，在办理登记并提交个人纳税申报单的前提下可办理入账核准。
六是按照本次修订后的特殊目的公司管理口径及返程投资标识管理模式，重新修订外商投资企业登记操作规程。在外商投资企业登记操作规程中，将外商投资企业情况分为三类进行管理：对特殊目的公司返程投资企业，要求完整办理特殊目的公司外汇登记手续及“特殊目的公司返程投资标识”；对非特殊目的公司返程投资企业，要求如实披露最终控制人信息并进行“非特殊目的公司返程投资标识”；严格意义上的外资企业继续延续现有直接登记的做法。
考量因素
此次返程投资外汇管理操作规程的修订没有改变75号文确定的主要管理框架：坚持了境内居民个人设立以股权融资为目的境外特殊目的公司，应进行事前登记的管理要求；进一步坚持并明确了对未办理特殊目的公司登记而发生的返程投资企业，应限制其利润汇出的管理原则。
考虑到商务部门短期内难以改变以来源地为准的外资认定标准，兼顾境内企业“走出去”后客观存在的跨境资本运作的需要，新的操作规程适当放松了境内机构境外融资环节的事先登记要求，从强化近程投资企业外汇收支统计监测的角度考虑，要求境外企业在返程投资阶段如实披露其最终控制人信息并加以标识。这种尝试一方面将经济合作与发展组织(OECD)和国际货币基金组织(IMF)的扩展方向性统计原则融入了我国的返程投资外汇管理，有利于摸清我国返程投资的实际规模；另一方面，也进一步在外汇管理领域确立了按“实际控制人原则”对外商投资企业分类管理的框架，为进一步有效控制以价值转移为目的的返程投资活动，维护我国的税收和资本管辖权益夯实了管理基础。
总体而言，操作规程修订后的分类监管框架，进一步明确了返程投资外汇管理的基本原则，简化了审核流程，一定程度上减轻了基层外汇局的工作压力。另一方面．实现了工作重心逐渐从对特殊目的公司的管理向对返程投资企业的管理转变，既利于强化统计监测，也有利于控制风险。
在政策执行中，各方反映的问题丰要集中对既有存量问题的处理。即对于不属于75号文界定的非特殊目的公司返程投资进行标识，是否意味着予以“假外资”合法性的认可，以及如何具体认定个人拥有非特殊目的公司境外企业权益的合法性等。
本次操作规程修改的一个核心是将境内居民个人设立非特殊目的公司境外企业的返程投资纳入标识管理。在目前境内个人尚无合法渠道进行境外投资的情况下境内居民个人控制的境外企业，除了在外汇局办理过特殊目的公司登记的，其余的绝大多数都可以归入广义的“假外资”范畴。以往操作规程为境内居民个人以及其拥有权益的境外公司办理特殊目的公司登记时采取的做法是：境内个人出具不存在逃套汇等违法行为的承诺；境内个人证明其境外权益合法性；境外企业成立满一定期限，并出具审计报告和纳税证明。这种做法其实是通过要求企业承诺的方式回避了境内个人设立境外非特殊目的公司时可能存在的违反外汇管理法规的问题。考虑到“假外资”的形成有其特殊的历史原因，外汇局之前也一直未明确承认其合法性。因此，此次操作规程仍保留境内居民个人取得境外权益应具备合法性的要求。具体做法是要求境内居民个人证明其获得的境外权益的合法性。目前可接受的合法行为包括：海外工作学习期间的合法收入、海外遗产继承收入等。今后可根据资本项目开放的进程，按照实事求是的原则逐步扩大可确认的合规范围。对于获得境外权益过程中违反外汇管理法规的，按“先查处，后办理”的原则为其返程投资企业办理标识。在做好返程企业标识的前提下，认可商务部门将上述返程投资企业确定为外商投资企业的做法。这样既尊重现实，又可以维护外汇管理法规的严肃性。
在全球化趋势短期内难以逆转的情况下，对返程投资现象的认可与否已经不是问题的关键，如何积极应对、洞悉利害，进而善加引导、为我所用才是政策制定应该关注的重点。国际经验表明，全球化的赢者通常就是那些拥有先进技术和高强流动性，并在激烈竞争环境中成长的企业和个人。某种意义而言，全球化的竞争优势来源于各种生产要素的高度白由流动性。长期看来，随着我国金融运行和调控体系改革到位，资本项目管制的进一步解除，我国资本必将在全球化的竞争过程中拥有更多的自由流动性。返程投资的管理最终将集中体现为跨境税收和离岸金融的监管问题，外资流动的管理和统计也将与“实际控制原则”的国际惯例接轨。中短内，面列发达田家信用扩张过度导致的全球流动性泛滥，返程投资外汇管理政策应高度重视对“热钱”流动的监测预警，加强对返程投资企业外汇收支和结售汇的统计监测和管理，有效防范离岸融资活动列在岸经济和金融稳定形成冲击，遏制返程投资可能出现的融资过度和虚拟化、投机化倾向。同时，也应该进一步加快国内金融运行和调控体系的改革主线，提高国内储蓄投资转化机制的有效性，防止中国经济陷入“外资依赖症”的恶性怪圈。 |
