| 美国的州和地方税收制度尚在不断变化当中。由于通货膨胀、失业和联邦拨款的减少引起的财政短缺要求提高税收，但这又产生了公平问题和其它经济问题。这些问题虽然不是新出现的，但由于税负的上升，它们变得异常尖锐。 1．所得税与销售税之争 在美国，这一问题主要是针对税收的公平性，但也存在其它的考虑。所得税主要的优点在于其累进性，而且它对经济增长的反应比销售税要灵敏。销售税的支持者认为没有必要在联邦所得税上又加上一个州所得税。即使引入扣除，他们认为这会引起高收入者移居别州以逃避州所得税。联邦所得税与州所得税和销售税联合对于不同收入家庭的税负如表7．1所示。显然，在俄勒冈州，低收入家庭付的税要少些；在华盛顿州，高收入家庭付的税要少些。人们对这些差异的反应主要取决于个人对平等的看法、州税收的需要和公共服务的改善。但无论在何种情况下，反对州所得税的意见更有力，通常也对州所得税的提高和引入产生阻碍。比如，新泽西州、俄亥俄州和宾夕法尼亚州在70年代实行了所得税，但这可是在经过长时间的政治斗争才得以实现的。 表1 1988年俄勒冈州和华盛顿州，一对有两个赡养人口的已婚夫妇的联邦和州所得及销售税 单位：美元 联邦所得税加上 调整后的毛所得 俄勒冈州所得税① 华盛顿州销售税② 差额(①-②) 3，000 －420 －243 －177 5，000 －700 －523 －177 8，000 －650 －598 －52 10，000 －345 －473 128 15，000 680 163 517 25，000 3，327 2，244 1，083 50，000 8，530 6，831 1，699 100，000 23，966 19，459 4，507 而从管理和守法方面来衡量，两者又无从选择。所得税的管理较容易，守法较难；销售税则正好相反。销售税要比所得税更稳定，但是两者都会随所得和就业而变化。可以从游客和其他来访者身上获得收入，这对销售税有利；而所得税也可以从居住在别州但在本州工作的雇员身上获取收入。 近年来，由于收入需要，这一争论得到缓解。以前大多数州要么采用销售税，要么采用所得税，但现在同时采用两种税的州的数量在增加。1987年1月1日，37个州和哥伦比亚特区同时采用两种税，8个州只征销售税，3个州只征所得税，还有2个州两者都不用。 2．扣除性 为了鼓励州和地方采用所得税和财产税并缩小各州间的净税差异，将这些已支付的州和地方税从联邦税基中加以扣除是必要的。虽然美国各州的作法不同，但大多数州在计算应税所得时都将州和地方销售税和产品税扣除。另外，实行个人所得税的州中有15个允许扣除联邦个人所得税，有11个州允许扣除州和地方所得税本身。实行公司所得税的州中有5个允许扣除联邦公司所得税，有6个允许扣除州公司所得税本身。 将一种税从另一种税(或本身)的税基中扣除有两个效应：第一纳税人的额外负担减轻；第二，具有可扣除性的税收的收益能力降，须更高的名义税率才能获取给定的税收。在扣除联邦税与同扣除联邦和州税阶情况下，州税所带来的净边际税负如表7．2所示 由于联邦税率已大大下降，并且将州税从联邦税中扣除已使税人的税负不致过重取消联邦税在州税中的可扣除性会给州政带来额外的收入，并改善和简化州所得税，也不会对纳税人造成沉的负担。 3．财产税 在美国，财产税尽管面临广泛而猛烈的批评，但它却一直是美地方政府税收的主要来源。这主要是因为地方政府没有太多的税可供选择，而且其收入需要一直在增长。最近的经济分析表明，财税主要由资本所有者负担，因而是税收制度中一个累进性因素。尽管曾试图将财产税适用于所有财产，但现在其覆盖面并不普遍。各州的作法不尽相同，但主要是对不动产征税，通常也对商业设备和货征税。 表2 在联邦税扣除以及在联邦税和州税扣除下的边际州所得税负a ％ 边际州税率 边际联邦税率 扣除类型 2 3 5 7 10 15 联邦 1．70 2．55 4．25 5．95 8．50 联邦和州 1．45 2．17 3．64 5．11 7．34 20 联邦 1．60 2．40 4．00 5．60 8．00 联邦和州 1．29 1．93 3．23 4．54 6．53 28 联邦 1．44 2．16 3．60 5．04 7．20 联邦和州 1．04 1．57 2．63 3．70 5．33 33 联邦 1．34 2．01 3．35 4．69 6．70 联邦和州 0．90 1．36 2．28 3．22 4．54 50 联邦 1．00 1．50 2．50 3．50 5．00 联邦和州 0．51 0．76 1．28 1．81 2．63 a：在联邦扣除下，州税可以从联邦税中加以扣除；在联邦和州扣除下，两种税可以互扣除。 财产税中受到广泛批评的，主要是其管理上的问题。因为任一财产的税基价值不能直接用市场交易来确定，财产的估价通常是很随意的，从而使税负的分布不稳定。估价质量的落后部分是因为对不经常出售的财产的估价很困难。另外，地方估价员通常不善于估价或者地方税务机关缺乏人手。尽管存在固有困难，好的税务管理也是可能做到的。政府间关系顾问委员会(ADVISORY COMMISSION ON INTERGOVERNMENTAL RELATIONS，ACIR)建议，将财产估价集中到一个州立机构，以利用州的先进技术资源；用任命而不是选举的办法确定估价员；提供财产估价的全部资料并简化诉讼程序；公布免予征收州财产税的财产价值；以及取消不必要和不平等的财产税限制。很多州政府已经将ACIR的建议付诸行动，并取得了良好的效果。 对于统一的财产税给再生资本造成的税负问题，经济学家已经争论了多年。如果储蓄不受回报率影响，财产税就不会影响资本供给，其税负将完全由资本所有者承担。如果储蓄至少在一定程度上受回报率影响，财产税将打击新的投资并减少新的建筑物供给。由这类资本提供的服务的价格将上升，财产税将由这些服务的消费者和资本所有者分担。对建筑物的财产税同样可以在两个条件下通过高价转让。第一，财产所有者可能拥有足够的市场力量去决定价格，并在征税或提税时加以利用(尽管这一可能性很小，因为不动产业在美国是高度竞争性的)；第二，在租金受到控制的地方，财产税的上升可以作为调高租金的正当理由。通常还假设财产税是对整个国家所有财产统一征收的，但是实际上，在不同地方和产业，财产税差异显著。如果劳动力和再生资本并非完全可流动，工人、财产所有者和消费者的实际所得在低税地区要比在高税地区高。另一方面，财产税纳税人至少可以将财产税的一部分视为地方服务(比如警察、消防、教育和道路)的使用费。财产税还影响土地的使用，在一个四周是农场的城市里，如果农场财产的税率与城市土地相同，财产税不会对土地发展产生影响。另一方面，城市不动产的税负通常比农场高，从而使城市土地发展受阻。住宅财产税是财产税收入的一个主要来源。对住宅征税本会打击住宅需求，但是对大多数州来说，住宅所有权的所得税优惠和将住宅服务从州销售税中扣除抵消了这一效应。 在美国，给予老人和穷人的财产税支出的州所得税抵免是80年代才发展起来的，但是它已经扩展到全国。从1987年开始，盟个州和哥伦比亚特区实施了这样的计划，但是仅在少数几个州显得非常重要。由于这些抵免能使上述家庭免于承担过度的财产税，所以被称为断路器(CIRCUIT BREAKER)。这些抵免在财产税纳税人的所得低于某个水平时生效。但是所有这类计划带来的好处不足财产税收入的2％。赞成断路器作法的人认为，它们对缓解贫困家庭(特别是老人)的财产税负担很有效。而且这一项福利是由州政府提供的，不会损害地方政府的财源。但是经济学家越来越清楚地认识到，财产税主要是由资本所有者承担的，因而是累进的。而且同普遍的所得保障制度相比，这些抵免为贫困阶层提供的救济的效率要低得多。如果需要住房救济，对低所得阶层的住房津贴制度要更合适些。然而，在没有这些计划的情况下，这些抵免还是颇具吸引力的，因为它们使需要的人得到了救济而又不致耗费太高的成本。 针对财产税的不足，人们提出了其它形式的不动产税。第一个方案是用财产的年收益而不是资本价值作基础；第二个是地段价值税(SITE-VALUE TAXATION)，即对地段本身的价值征税而不对上面的建筑物征税；第三个是对财产价值增量征税；还有一个是用使用费来代替财产税。尽管可以设计出其它的方案来为地方政府提供资金，但这些备选方案不可能在一个合理的税率下获得同等的税收。这就使得财产税仍将继续作为地方政府税收的主要来源，只是改善管理显得格外迫切。 4．税收协调 各级政府间的重复征税问题曾被认为是美国税收制度中最大的缺陷，然而各级政府为解决这一问题作出的分配税源的努力却未取得任何效果。这主要是因为很难设计出一个能令所有州都满意的方案。近年来，又提出了联邦政府和州政府之间在税收管理上合作的新方案。而大多数专家认为，一定的重复征税是不可避免的，而且如果所使用的税种都是好的税种的话，这甚至是必需的。目前的方法是缓解纳税人守法的困难，消除由于重复征税带来的不平等以及尽可能地扩大各级政府间在税收管理上的合作。 州政府一直认为应将遗产税留给他们，但他们又不想取消抵免计划。他们认识到，如果没有联邦抵免的保护，各州之间对富有纳税人的竞争会很快使州死亡税收入下降。但是国会和政府当局并不愿提高州遗产税抵免。部分是因为联邦政府遗产税收入近年来大大下降，部分是因为这样做的理由并不充分。如果州政府愿意承诺使遗产税和继承税更趋统一，联邦政府将愿意考虑修订抵免。 多年来，美国各州一直想对跨州活动征税。总的来说，最高法院支持他们这样做。美国国会出于无奈也制定了一项法规，对跨州商业活动的税收作了原则性规定。联邦政府对州公司税的控制也是很小的。各州对跨州经营的企业的税收规定通常都各不相同。1983年，最高法院准许各州对所有公司在世界范围内的收入征税，从而取消了对国内企业海外收入的税收，同时统一了州公司税。但是，由于遭到其它国家的反对，联邦政府不得不以立法相威胁说服了州政府只对公司的国内收入征税。经过多年的研究探索，协调各州对跨州商业活动的税收问题仍未取得任何进展，存在的主要问题有：跨州和跨国企业的收入如何在各州之间进行分配；州政府要求进行跨州商业活动的企业替他们收集使用税(USE TAX)。要解决这些问题，就要涉及如何协调州的税收管辖权和商业自由流动的好处之间的关系。美国国会对此还有大量的工作要做。 除去对居民的税收抵免外，一些州还为非居民在母州缴纳的所得税提供抵免，条件是对方也为自己的居民提供同样的抵免。这使得对个人所得重复征税的可能性减小，但如果不同州对居民的定义不同，也还是同样会引发类似的事情。当居住在一个没有所得税的州的居民在一个征收所得税的州工作时，这一问题变得格外尖锐。 美国联邦政府和州政府在税收管理上的合作可以追溯到《1926年税收法案》。1957年的一系列新的协议使合作的范围进一步扩展。从1952年起，财政部允许联邦机构为州政府预缴税款，1974年国会也通过一项法案，授权联邦机构为大城市预缴税款。这表明美国各级政府都愿意进行合作以提高工作效率。但是，联邦政府提出的各项建议，都不合州政府的心意。各级政府间的税收协调问题仍然未能解决。 按照现代财政理论的观点，为解决联邦(或中央)政府与州(或地方)政府之间的财政分配问题，关键的是联邦政府要适当地将中央财力下放给州或地方政府，以利于他们针对自己的实际情况分配支出。一般而言，对固定或流动性很差的要素(如财产)的税收应由州或地方政府负责；而对流动性很强的要素(如所得)的税收则由联邦政府掌管。当然，这只是一项总的原则，联邦政府还应根据各地的情况适当地加以调整。而美国各级政府间的财政矛盾正是出在这一方面。 5．联邦拨款(FEDERAL AID) 从19世纪初开始，美国州和地方政府就得到联邦政府的财政援助。这些援助一开始是靠出售联邦政府的土地来提供的。主要用于修筑道路以及后来的设立学校。30年代由于州和地方政府财政状况的恶化，联邦政府拨款扩展到教育、保健、社会福利、交通、住房和其他领域。数额也从1902财政年度占州和地方政府收入的不足1％上升到1948年的11％和1978年的22％(最高)，但是随后下降到1985年的18％。 (1)分项联邦援助(CATEGORICAL GRANTS-IN-AND) 美国的联邦援助现在主要是通过这种分项援助的方法对特定的政府服务提供资金上的帮助。如果从许多公共服务具有溢出效应(SPILL-OVER)来看，联邦援助确实是很有必要的。而分项联邦援助使得联邦政府可以将资金投入到溢出效应最大的项目。通过这种方法，使得州和地方政府得到了帮助而又不用将营运权移交给联邦政府。但是由于它们在50、60年代的剧增，批评的人越来越多。一方面，人们认为许多的分项联邦援助包含过多的联邦政府干预；另一方面，资金的使用权力由国会和一些私人集团控制。 1971年开始，所有的美国总统都曾建议将分项联邦援助改为一次性援助计划(BLOCK GRANT PROGRAMS)，从而给予州和地方政府在管理和分配资金上更多的自主权。虽然美国国会反对将分项联邦援助全部换为一次性援助，但是已经将这一方法用于社区发展、人力资源培训、城市运输、保健、社会服务以及孩童养育。后来里根总统提出了一个新的建议，但未被采用。 (2)一般性援助(GENERAL-PURPOSE GRANTS) 1836年，美国联邦政府首次给予州政府可以用于任何用途的资金，那时，联邦政府的收入赢余足以支付这笔款项。从1837年1月1日开始，这一拨款按照各州的国会议员的数目(类似于按人口)每季度发放，而到1971年以前，所有的拨款都是有条件的。至少可以从两个方面说明一般性援助的必要性。首先，各州用于支付公共服务的财力不同；其次，联邦政府将最好的税源留给了自己，使得州和地方政府的财力不足以满足其实际需求。 随着联邦税收在60年代的增加，很多人提出应该将联邦政府的部分收入用于一般性援助。最终在1972年实施了到1976年12月31日为止的普遍收入共享计划(GENERAL REVENUE-SHARINC PROGRAM)，这一计划的目的是在不附加条件阶情况下，给予州和地方政府以财政支持。后来，这一计划多次延期，但最终为了削减联邦赤字于1986年终止执行。在实践中，收入共享计划可以使各州的财力更接近，虽然其作用不是特别大。对这一计划的反应取决于对联邦政府与州和地方政府之间的关系的看法。所以有人反对，也有人支持。 在经济萧条时期，除去连续的收入共享计划外，还需要给予州和地方政府特别的财政支持。因为在这一时期州和地方政府的财政根本无法应付，而只有联邦政府才可能缓解州和地方政府收入的周期性变化。因此，美国国会在1976年通过了一项立法，规定在全国失业率超过6％的时候自动给予州和地方政府以财政支持。但在70年代的萧条中，其作用并没有发挥出来。在80年代的萧条期中，这项计划没有再用。 (3)其它联邦援助 在美国，还有很多方法可以达到联邦援助的目的，这其中包括：降低联邦税收或将部分税种征收权下放到地方；联邦和州政府共享联邦税收；在联邦税中给予纳税人州和地方税的抵免。这些方法在不同程度上可以缓解州和地方政府的财政状况，但都不能完全满足联邦援助的目的，尤其是达到财政公平的目的。 6．城市的困境 美国的城市是工商业、教育、文学艺术、体育娱乐以及其它经济、文化和休闲活动的中心。这些城市带来的好处不仅由城市居民享有，而且还扩展到城市所在地区的居民，甚至是全国的居民。照此看来，城市建设的部分成本理应由本地区的其他居民或者整个国家来承担。这一问题引起了联邦和州政府的共同关注。 近年来，城市的财政状况日益恶化，入不敷出。在一些旧的中心城市，这一问题更加严重。这主要是因为：城市的税基早就从市中心转移到市郊，而公共服务的营运成本急剧上升；州的立法机构是由市郊、小镇和农村地区的代表们所控制的，他们认为，阻止城市向市中心以外的居民征税对他们有利；一些城市过度扩张。由于大城市是州的灵魂，州政府有责任对他们的债务进行监管。一些州规定城市的预算和借贷要经州政府批准，但是实际上双方都不把这当一回事。另外，联邦政府和州政府也应当尽全力予以城市财政上的支持，比如动用州政府基金，减轻州和地方政府的社会福利税，以及上面提到的收入共享计划都可以在一定程度上缓解美国各城市的财政状况。 |